Niejasności przepisów prawnych powodują, że coraz bardziej skomplikowane staje się poprawne wystawienie dokumentów potwierdzających recykling (tzw. DPR i EDPR). Wynika to przede wszystkim z braku szczegółowych i czytelnych zasad odliczania zanieczyszczeń od masy odpadów poddanych recyklingowi. Sytuację komplikuje dodatkowo fakt, że dokumenty te są obecnie wystawiane na uchylonych wzorach druków, które nie są dostosowane do tego, aby pokazać, w jakiej wysokości oraz czy w ogóle firma recyklingowa odjęła zanieczyszczenia od masy odpadów poddanych recyklingowi.

Zacznijmy od tego, że w końcówce 2021 roku Minister Klimatu i Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków zaliczania masy odpadów opakowaniowych do poddanych recyklingowi (Dz.U.2021.2365), które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Niestety akt ten nie ustanawia (wbrew swej nazwie) szczegółowych warunków zaliczania masy odpadów opakowaniowych do poddanych recyklingowi, a jedynie odsyła w tym zakresie do ogólnych warunków określonych w przepisach unijnych – czyli do art. 6c ust. 1 i art. 6d decyzji Komisji 2005/270/WE z dnia 22 marca 2005 r. ustanawiającej formaty w odniesieniu do systemu baz danych zgodnie z dyrektywą 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (Dz. Urz. UE L 86 z 05.04.2005, str. 6, z późn. zm.). Można  powiedzieć, że Minister Klimatu i Środowiska niejako tylko w połowie wypełnił wskazówki zawarte w delegacji ustawowej, zawartej w art. 21 ust. 9 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (zwaną dalej ustawą opakowaniową), zgodnie z którymi przy wydawaniu tego rozporządzenia powinien kierować się koniecznością zapewnienia jednolitego sposobu obliczania osiągniętych poziomów recyklingu odpadów opakowaniowych oraz przepisami przyjętymi w tym zakresie przez Komisję Europejską.

Samo odnalezienie właściwych przepisów unijnych mających zastosowanie też nie jest zresztą proste. Wspomniane art. 6c ust. 1 oraz art. 6d znajdują się bowiem w decyzji zmieniającej decyzję wskazaną w rozporządzeniu, a więc w decyzji wykonawczej Komisji (UE) nr 2019/665 z dnia 17 kwietnia 2019 r. zmieniającej decyzję 2005/270/WE, ustanawiającą formaty w odniesieniu do systemu baz danych
zgodnie z dyrektywą 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (Dz. Urz. UE L 112/26 z 26.04.2019). Mówiąc najogólniej przepisy te określają, że ilość odpadów opakowaniowych poddanych recyklingowi to ilość odpadów w punkcie obliczeniowym (czyli w punkcie, w którym odpady te trafiają do operacji recyklingu lub w którym przestają być odpadami w wyniku utraty statusu odpadu) i obejmuje ona opakowaniowe materiały docelowe, czyli takie, które są przetwarzane w danej operacji recyklingu na produkty, materiały lub substancje, z wyjątkiem śladowej ilości materiałów niedocelowych, których obecność jest dopuszczalna dla konkretnej operacji recyklingu. Punkty obliczeniowe, mające zastosowanie do niektórych odpadów opakowaniowych i niektórych operacji recyklingu, określono w załączniku II do rozporządzenia (patrz tabela poniżej). Wszystko, co zostanie usunięte przed tymi punktami obliczeniowymi, czy to będą odrzucone materiały docelowe, czy zanieczyszczenia, nie powinno być wliczone do ilości odpadów poddanych recyklingowi. W przypadku niektórych odpadów opakowaniowych istotne będzie też określenie  poziomu wilgotności w punkcie pomiarowym oraz jego odniesienie do wilgotności opakowań wprowadzanych do obrotu (np. dla opakowań z papieru i tektury).

Tabela 1. Punkty obliczeniowe według załącznika II do decyzji nr 2019/665

Materiał opakowaniowy	Punkt obliczeniowy
Szkło	Szkło sortowane, które nie jest poddawane dalszemu przetwarzaniu przed wjazdem do pieca szklarskiego lub do produkcji mediów filtracyjnych, materiałów ściernych, materiałów izolacyjnych z włókien szklanych oraz materiałów budowlanych.
Metale	Metale sortowane, które nie są poddawane dalszemu przetwarzaniu przed wjazdem do huty lub pieca do przetwarzania metalu.
Papier/tektura	Papier sortowany, który nie jest poddawany dalszemu przetwarzaniu przed rozpoczęciem przygotowania masy włóknistej.
Tworzywa sztuczne	Tworzywa sztuczne oddzielone polimerami, które nie są poddawane dalszemu przetwarzaniu przed przystąpieniem do operacji granulowania, ekstruzji lub formowania; Płatki z tworzyw sztucznych, które nie są poddawane dalszemu przetwarzaniu przed ich użyciem w produkcie końcowym.
Drewno	Drewno sortowane, które nie jest poddawane dalszemu przetwarzaniu przed wykorzystaniem w produkcji płyt wiórowych lub innych produktów. Sortowane drewno wchodzące do operacji kompostowania.
Wyroby włókiennicze	Wyroby włókiennicze sortowane, które nie są poddawane dalszemu przetwarzaniu przed wykorzystaniem w produkcji włókien tekstylnych, szmat lub granulatów.
Opakowania kompozytowe i opakowania składające się z wielu materiałów	Tworzywa sztuczne, szkło, metal, drewno, papier i tektura oraz inne materiały powstałe w wyniku przetwarzania opakowań kompozytowych lub opakowań składających się z wielu materiałów, które nie są poddawane dalszemu przetwarzaniu przed osiągnięciem punktu obliczeniowego ustalonego dla danego materiału.

Przedstawione wyżej ogólne zasady zawierają istotne wskazówki dla firm recyklingowych – nie jest to jednak gotowa metodologia, która zapewni jednolity sposób obliczania osiągniętych poziomów recyklingu odpadów opakowaniowych dla poszczególnych branż. Zasady te mogą być odmiennie interpretowane przez poszczególne firmy, których sposób postępowania z otrzymywanymi odpadami opakowaniowymi może różnić się znacząco w zależności od stosowanej technologii przetwarzania odpadów, zmiennej jakości surowca odpadowego, wymagań produktowych oraz stosowanych praktyk i procedur przyjmowania i oceny dostaw odpadów.

Niepoprawne druki DPR i EDPR

Sytuację dodatkowo komplikuje fakt, że dokumenty DPR i EDPR są obecnie wystawiane na uchylonych wzorach druków, które nie są dostosowane do tego, aby pokazać, w jakiej wysokości oraz czy w ogóle firma recyklingowa odjęła zanieczyszczenia od masy odpadów poddanych recyklingowi. Ministerstwo Klimatu i Środowiska tłumaczy się, że nie może wydać nowego rozporządzenia w sprawie wzorów dokumentów DPR i EDPR, ponieważ brak obecnie podstawy prawnej do wydania takiego rozporządzenia. Przypominamy, że przepisy te zostały usunięte z ustawy opakowaniowej, gdyż dokumenty DPR i EDPR miały być wystawiane poprzez BDO (Bazę danych o odpadach), ale w wyniku przedłużających się prac nad projektem ustawy o ROP (tak w skrócie nazywam projekt zmiany ustawy opakowaniowej z lata 2021 r.), prace nad modułem recyklingowym w BDO nie ruszyły z miejsca. Obecnie zapisany w przepisach termin wystawiania dokumentów w BDO – czyli styczeń 2023 r.  – nie jest już realny do osiągnięcia. Możemy więc spodziewać się, że niedługo znowu zostanie przesunięty co najmniej o rok czasu, a może nawet dłużej, biorąc pod uwagę fakt, że wchodzimy w przedłużony okres wyborów parlamentarnych oraz samorządowych.

Czy możemy sobie pozwolić na trwający kilka lat chaos prawny, dotyczący stosowania różnych standardów odliczania zanieczyszczeń przez różne podmioty lub nie stosowania ich w ogóle przez inne, a także wobec braku możliwości sprawdzenia, czy w ogóle ten obowiązek został zrealizowany?

To oczywiście pytanie retoryczne. Ujmując rzecz najprościej, doprowadzi to do nierównych zasad traktowania podmiotów na rynku, powodując zagrożenia w działalności tych przedsiębiorców, którzy będą uczciwie odliczać wszystko, co nie stanie się produktem w ich firmie w stosunku do tych przedsiębiorców, którzy będą twierdzić, że nie ma wystarczających podstaw prawnych do takiego działania albo po prostu twierdzących, że w ich surowcach nie ma żadnych zanieczyszczeń. Trudno też oczekiwać, że kwestię jednolitego stosowania obowiązku odliczania zanieczyszczeń wymuszą audyty recyklera, skoro nie ma ani obowiązujących prawnie standardów, ani obowiązujących prawnie wzorów druków dostosowanych do realizacji tego obowiązku.

Na pierwszy plan wysuwa się nierówność między wystawiającymi dokumenty DPR (recykling krajowy), a wystawiającymi dokumenty EDPR (wysyłający odpady za granicę). Ci drudzy twierdzą, często zgodnie z prawdą, że nie są w stanie odjąć zanieczyszczeń, gdyż firmy zagraniczne, w których wykonywany jest recykling odpadów, nie chcą podawać im takich informacji. Może to doprowadzić do wzrostu wysyłki odpadów za granicę kosztem krajowego recyklingu, co miało już miejsce choćby w Wielkiej Brytanii w latach przed jej wystąpieniem z UE. Podobny mechanizm może zadziałać na rynku krajowym, doprowadzając do przekierowania strumieni cennych surowców do tych przedsiębiorców, którzy „nie robią problemów” i potwierdzają 100% oraz na rzecz tych organizacji odzysku, które również „bez problemów” takie dokumenty kupią.

Według oficjalnej interpretacji Ministerstwa Klimatu i Środowiska firmy recyklingowe oraz wysyłające odpady do recyklingu za granicą powinny w dokumentach DPR i EDPR podawać masę odpadów „przyjętych do recyklingu” (DPR) lub „przekazanych do recyklingu” (EDPR) w punkcie obliczeniowym, czyli po odjęciu od nich zanieczyszczeń, i to we wszystkich miejscach formularzy DPR/EDPR. Problem w tym, że taka interpretacja sprawia, że nie ma obecnie we wzorach tych dokumentów miejsca na to, aby pokazać masę faktycznie przyjętych/przekazanych odpadów przed odliczeniem zanieczyszczeń, a tym samym aby pokazać, jaki był udział tych zanieczyszczeń. Patrząc na same dokumenty DPR i EDPR nie wiadomo nawet, czy wystawiający w ogóle dokonał jakiegokolwiek odliczenia.

Powyższa interpretacja Ministerstwa jest sprzeczna z powszechnym rozumieniem wyrażenia „przyjęcia odpadów”, które oznacza masę odpadów przyjętych przez posiadacza odpadów, potwierdzoną na karcie przekazania odpadów w BDO. Mamy więc do czynienia z dwoma rodzajami przyjęcia odpadów – tym „na bramie” potwierdzonym w KPO lub KPOK, na podstawie którego dostawca odpadów wnioskuje o wystawienie dokumentu DPR, oraz wewnętrznym „przyjęciem do recyklingu”, które odbywa się w trakcie procesu przetwarzania odpadów w punkcie pomiarowym, jak tego wymaga decyzja nr 2019/665. Problem w tym, że w większości przypadków odpady nie są ważone w punkcie pomiarowym lub ważenie to nie jest wiarygodne, gdyż odbywa się w ciągu procesu technologicznego (ważony jest dopiero produkt końcowy oraz odpady powstające w wynika przetwarzania). Analogiczna sytuacja zachodzi w przypadku dokumentów EDPR, gdzie mamy do czynienia z „przekazaniem odpadów” według masy „na bramie” recyklera zagranicznego oraz z przekazaniem do recyklingu w punkcie pomiarowym u tego recyklera zagranicznego, z tym że uzyskanie takiej informacji od kontrahenta zagranicznego jest w praktyce niemożliwe.

Należy dodać, że do 30 września 2018 roku obowiązywały poprzednie wzory dokumentów DPR i EDPR, w których wyraźnie rozróżniano odpady przyjęte do recyklingu od odpadów poddanych recyklingowi, co pozwalało na pokazanie różnicy miedzy tymi dwoma wartościami, odpowiadającej udziałowi wysegregowanych zanieczyszczeń w trakcie procesu przetwarzania odpadów. Obecne sformułowania „odpady przyjęte do recyklingu” oraz „odpady przekazane do recyklingu” wg interpretacji Ministerstwa odpowiadają de facto masie odpadów poddanych recyklingowi w punkcie pomiarowym.

Wnioski i postulaty

Istnieje pilna potrzeba naprawy tego stanu, aby chaos w wystawianiu dokumentów DPR i EDPR nie trwał latami. Poniżej przedstawiono propozycje zmian, które można stosunkowo szybko wprowadzić, niejako na okres przejściowy, zanim pojawi się nowy projekt ustawy o ROP.

1. Po pierwsze, skoro i tak niezbędne będzie wydanie przepisów, po raz kolejny wydłużających czas na wystawianie dokumentów recyklingowych poprzez BDO, to można przy okazji tej nowelizacji dodać przejściowy przepis z delegacją dla Ministra Klimatu i Środowiska do ustanowienia nowych wzorów dokumentów DPR i EDPR w okresie przejściowym, np. na lata 2023 i 2024.
2. W tym nowym rozporządzeniu w sprawie wzorów dokumentów DPR i EDPR powinno wyraźnie odróżnić się zwykłe przyjęcie/przekazanie odpadów opakowaniowych od przyjęcia/przekazania do recyklingu (lub wprost nazwać te drugie „poddaniem recyklingowi”, tak jak to było we wzorach druków obowiązujących do 30.09.2018 r.). Nie jest to trudna zmiana, jednak w razie przedłużania procesu legislacyjnego, Ministerstwo mogłoby wydać nową interpretację dotyczącą stosowania obecnych wzorów druków w roku 2023 (rok 2022 trzeba już sobie darować).
3. Należy zmienić lub wydać nowe rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków zaliczania masy odpadów opakowaniowych do poddanych recyklingowi, tak aby wypełniało ono delegację ustawową zawartą w art. 21 ust. 9 ustawy opakowaniowej, tzn. żeby zapewniało jednolity sposób obliczania osiągniętych poziomów recyklingu dla poszczególnych rodzajów odpadów opakowaniowych oraz niezależnie od tego, jakie dokumenty są wystawiane (DPR czy EDPR).

W przypadku trzeciego postulatu wydaje się, że najlepszym rozwiązaniem byłoby przyjęcie – po konsultacji z organizacjami branżowymi – średnich poziomów zanieczyszczeń dla poszczególnych rodzajów opakowań, które mogłyby być stosowane przez wszystkie firmy recyklingowe oraz przekazujące odpady do recyklingu za granicą. Jeśli wystawiający dokument chciałby zastosować mniejszy wskaźnik zanieczyszczeń niż zawarty w rozporządzeniu, to musiałby wykazać się dowodami na zastosowanie metodologii podanej w nowym rozporządzeniu, która powinna uwzględniać specyfikę różnych branż oraz technik przetwarzania odpadów. Dowody te byłyby ocenione przez weryfikatora środowiskowego EMAS podczas corocznego audytu recyklera.

Jacek Korzeniewski

Koordynator programów odpadowych

Polski Rejestr Statków S.A.